2021年以来，国际市场能源价格大幅上涨，国内电力、煤炭供需持续偏紧，多种因素导致近期一些地方出现拉闸限电，给正常经济运行和居民生活带来影响。10月8日召开的国务院常务会议强调，针对今冬明春电力、煤炭供求压力依然较大的情况，要发挥好煤电油气运保障机制作用，有效运用市场化手段和改革措施，保证电力和煤炭等供应。

 

《通知》落实国务院常务会议部署，明确要有序推动燃煤发电电量全部进入电力市场，将市场交易电价上下浮动范围调整为原则上均不超过20%，并做好分类调节，对高耗能企业市场交易价格，不受上浮20%的限制。鼓励地方对小微企业和个体工商户用电实行阶段性优惠政策。

 

此外，《通知》提出了推动工商业用户全部进入市场、取消工商业目录销售电价的目标，在保障民生的前提下稳步推进电力市场化改革。

 

在当前电力供应紧张环境下，该《通知》对煤电企业面临的压力进行了疏解，更重要的是明确了持续深化改革，运用市场化手段破解难题的方向。

 

发电侧：着眼长远理顺“煤电关系”

 

《通知》提出，放开全部燃煤发电电量进入市场，推动煤电全部进入市场，上网电价执行“基准价+上下浮动”机制。煤电机组中长期交易电量价格上下浮动比例提高至20%。

 

《通知》要求规范地方政府行为，地方政府不得设置不合理门槛。对于在上述正常范围内的合理价格浮动，各地不得进行干预。

 

同时，煤电机组参与现货市场的电量按照现货交易规则形成电价。新能源发电等上网电价形成机制继续参考现行基准价执行。

 

2019年，国家发改委出台《关于深化燃煤发电上网电价形成机制改革的指导意见》（发改价格规〔2019〕1658号），将实施多年的燃煤发电标杆上网电价机制改为“基准价+上下浮动”的市场化价格机制。基准价按当地现行燃煤发电标杆上网电价确定，浮动幅度范围为上浮不超过10%、下浮原则上不超过15%。

 

前述文件发布时曾指出，全国电力供需相对宽松、燃煤机组发电利用小时数低于正常水平，进一步深化燃煤发电上网电价形成机制改革已具备坚实基础和有利条件。因此，当时市场化交易形成的煤电上网电价也以参照基准价下浮为主。

 

2021年以来，电力供应趋紧，全国多省执行有序用电政策，拉闸限电甚至一度波及居民用电。目前，已有蒙西、宁夏、湖南、广东、山东等多地调整政策，允许煤电的市场交易价格参照基准价上浮。

 

受多方面因素影响，2021年煤炭价格飞涨，而煤电市场交易电价难以及时合理上浮，一些地区出现煤价与电价倒挂的局面，“越发越亏”使得煤电企业发电积极性不足。

 

此前，曾有发电企业寄望于通过提高现行煤电基准价格疏导电煤价格上涨压力，电力行业人士表示，当前电煤价格已超出合理水平，短期内通过直接提高煤电基准价格来传导过高的煤价，会不合理抬高用能成本，或将引发更大风险，合法合规增产才是稳定煤炭价格的治本措施。

 

用电侧：工商业用户全部入市

 

《通知》提出，各地要推动工商业用户全面参与市场，按市场价格购电，并同步取消工商业目录销售电价。

 

自2015年启动的新一轮电力体制改革以“管住中间、放开两头”为架构，致力于放开输配以外的竞争性环节电力价格。改革启动以来，各地不断扩大市场化交易规模。到2020年年底，在国家电网和南方电网经营范围内，约一半的电量通过市场交易形成价格。

 

在市场与计划并行的格局下，进入电力市场的用户自行或者通过售电公司购买电量，价格受市场供需影响；未进入市场的用户则执行目录销售电价，按照政府核定的固定价格向电网公司支付电费。

 

推动工商业用户全面参与市场并取消目录电价，也就意味着发电端的成本价格变化今后将通过市场机制向所有工商业用户疏导。

 

2020年年底，国家发改委等五部委联合印发了《关于清理规范城镇供水供电供气供暖行业收费促进行业高质量发展的意见》，其中就提出了要有序放开除居民、农业、重要公用事业和公益性服务以外的用电价格，逐步取消工商业目录电价。此次《通知》的出台是对这一目标任务进一步细化。

 

关于工商业目录电价取消时间和节奏，《通知》明确，尚未进入市场的工商业用户，10千伏及以上的用户全部进入市场，目录销售电价相应取消，其他用户也要加快进入市场。

 

没有从发电企业或售电公司购电的工商业用户，未来将由电网企业按市场价格代理购电，代理购电价格主要通过场内集中竞价或竞争性招标方式形成。

 

多举措保民生，居民、农业用电价格稳定

 

在煤电上网电价和工商业用户电价走向市场化的同时，民生类用电仍然属于重点保障范畴，不会随着一次能源价格走高而上涨。

 

《通知》要求，要保持居民、农业用户用电价格稳定。各地要优先将水电等低价电源用于保障居民、农业用电。

 

2021年，受经济复苏等多种因素影响，世界多个地区出现能源价格飙升情况。统计表明，过去一年亚洲地区天然气价格暴涨5倍，欧洲地区14个月内更是疯涨了10倍。天然气价格飙升的同时，电价也在猛涨。英国的电价比2020年同期上涨数倍，西班牙电价自去年12月以来上涨两倍，德国上涨50%。英国甚至还出现了燃油短缺，数千家加油站无油可加。

 

在中国，煤炭供应紧张、煤价高企则成为2021年多地缺电的一大重要原因。10月8日召开的国务院常务会议上，国务院已部署在保障安全生产的前提下，推动具备增产潜力的煤矿尽快释放产能，加快已核准且基本建成的露天煤矿投产达产，促进停产整改的煤矿依法依规整改、尽早恢复生产。

 

而对于目前煤电企业面临的经营困难，会议提出要要支持煤电企业增加电力供应，实施阶段性税收缓缴政策，引导鼓励金融机构保障煤电企业购煤等合理融资需求。同时要求中央发电企业要保障所属火电机组应发尽发。

 

发电领域业内人士认为，近期出台的多项政策将对于缓解煤电的困难有积极帮助。

 

在“碳中和”目标之下，对于煤电的长期发展，有火电企业资深从业者撰文表示，“十四五”煤电发展难以急刹车，仍是保障电力平衡的主力，未来应根据煤电“清洁、高效、灵活、托底”的战略定位，走“少新建、多改造、多延寿”的路子，并出台两部制电价、辅助服务电价等各类专项政策，让落后老小煤电“退得出”，清洁高效煤电“留得住”，新上煤电项目“有回报”，以适应煤电发展从“增容控量”到“控容减量”“减容减量”的转变。